Pendant que les cantons et la Confédération s’affrontent durement à propos de leurs finances respectives, «Allez savoir!» vous propose de découvrir comment les chercheurs évaluent l’importance des dettes d’un Etat. Zoom sur l’exemple vaudois avec Délia Nilles, directrice adjointe du Créa.

Les finances publiques figurent en bonne place dans l’agenda politique de cet automne. A cause notamment des élections fédérales, de la présentation des budgets ou de la situation économique, mais encore de la nouvelle péréquation financière entre la Confédération et les cantons. Et surtout à cause du nouveau paquet d’allégements fiscaux. Un sujet brûlant, puisque l’on a parlé à son propos d’une jacquerie cantonale, référendum au poing. Et ce pour la première fois depuis que la Suisse existe.
Pour beaucoup de cantons, en effet, ces décisions fédérales ne représentent rien de moins qu’un coup de pied ravageur dans leur laborieuse tentative de recherche d’équilibre financier. Car elles pourraient signifier diminution des recettes et parfois même augmentation des charges.

Le poids des dettes vaudoises
Parmi les cantons suisses, il en est un qui s’inquiète tout particulièrement : le nôtre. Vaud vit en effet dans un rouge toujours plus foncé depuis le début des années 1990. Cette période de stagnation économique a vu une forte augmentation des revenus et des charges, avec une petite longueur d’avance pour ces dernières, longueur que les revenus ne sont, depuis, jamais parvenus à rattraper. Creusant le lit de la dette. L’Institut de macroéconomie appliquée Créa de l’Université de Lausanne relevait ainsi en 1998 que, depuis 1992, on remarque une forte augmentation des charges d’intérêts «non pas à cause d’une hausse des taux d’intérêt mais à cause de l’augmentation massive de la dette».

En 2002 encore, le Conseil d’Etat constatait que, malgré les mesures prises, la croissance des charges restait «plus importante que la progression des revenus». A fin 2003, selon Standard & Poor’s, la dette devrait représenter plus de 150 % des recettes de fonctionnement, contre 127 % à fin 2001.

Huit milliards de dettes

Signalons tout de même que la recapitalisation de la BCV a passé par là... Ainsi, entre 1990 et 2002, la dette brute du canton a augmenté de 385 %. La dette totale du canton dépasse au-jourd’hui les 8 milliards* de francs. Les intérêts passifs – bien qu’en régression en raison de l’évolution des taux d’intérêt – se montaient en 2002 à près de 300 millions de francs.

Conséquences, pour continuer dans l’énumération de chiffres et pour es-sayer de schématiser la situation : sur 1000 francs d’impôts qui entrent dans les poches de l’Etat, quelque 100 francs partent directement pour le service de la dette. Une vision encore : sur chacun des 627’933 Vaudois décomptés à fin 2002 pèsent plus de 13’000 francs de dettes, toujours selon le Créa.

«Inutile de réduire le déficit à zéro»

Et l’avenir? Selon le budget présenté, l’exercice 2003 devrait présenter le déficit le moins élevé depuis dix ans, un degré d’autofinancement positif et une charge d’intérêts stable. Des mesures ont été annoncées. Le débat est éminemment politique. Il se con-centre sur les cibles des économies, sur les conséquences d’une évolution à la hausse ou à la baisse des impôts, mais aussi sur l’importance et la nécessité des mesures à prendre en période de mauvaise conjoncture.

Sachant, comme le relevait le Créa en automne 1998, qu’«il n’y a aucune raison de chercher à réduire le déficit à zéro. Il s’agit plutôt de viser la stabilisation du ratio dette / revenu cantonal nominal.»

Au-delà de la confrontation idéologique, peut-on mesurer le degré de gravité de la situation vaudoise? Survol théorique de la situation – donc «sans états d’âme», précise-t-elle – en trois questions en compagnie de Délia Nilles, directrice adjointe du Créa.

1. Comment mesurer la gravité de la situation?

Afin de mesurer le poids de la dette du canton, Délia Nilles se base sur quelques indicateurs communément admis. Tout d’abord, le canton de Vaud répond à deux mesures d’endettement excessif, une statique et une dynamique. «En observant la courbe qui décrit la relation entre les intérêts passifs et les recettes fiscales structurelles dans le canton de Vaud, nous observons que de 1965 au début des années 1990, le poids des intérêts passifs demeure sous les 10 % (7,2 % en moyenne). Dès le début des années 90, tout se dégrade et il passe, dès 1995, au-dessus de la barre des 12 %.» Limite déterminante pour me-surer le poids acceptable ou non d’une dette. Certes, en 2001, la tendance s’est inversée, mais cette variation est liée à la baisse des taux d’intérêt, «ce qui ne signifie pas que la situation se soit vraiment améliorée. Elle s’est améliorée artificiellement.»

Vaud, Genève et St-Gall puisent dans les réserves

Autre indice alarmant pour le canton de Vaud, constate-t-elle, «le taux de croissance de l’économie est inférieur au coût moyen de la dette, il faudrait dégager un solde financier positif pour payer les charges d’intérêts. Or, ce n’est pas le cas : le solde financier est négatif depuis des années déjà dans le canton.»

Par ailleurs, le degré d’autofinancement du canton est le seul en Suisse à avoir été négatif en moyenne sur la période 1994-2002. En 2002, pour prendre des images plus statiques, cite Délia Nilles, «des cantons, comme le Valais ou Fribourg, ont pu financer la totalité de leurs investissements, le Jura à hauteur de 80 %; Vaud, comme Genève et Saint-Gall, en revanche, n’ont rien pu financer en puisant directement dans leur porte-monnaie.»

«La situation se détériore»

Ce n’est donc pas le chiffre de 8,4 milliards de dettes* en lui-même qui est grave, poursuit-elle, «non, ce qui compte c’est d’avoir les moyens de payer les intérêts de cette dette». Et c’est là que le bât blesse, à ses yeux. Le canton de Vaud se trouve dans une situation financière grave de-puis 1995 environ, date depuis laquelle il subit le phénomène appelé «boule de neige» (voir en page 21). En l’observant sur plusieurs années, «on constate que la situation se dé-tériore puisque la dette s’accroît plus vite que ne croît le revenu cantonal».

Ainsi, «le canton se trouve dans une période où le seul poids des intérêts passifs, autrement dit le poids du service de la dette, suffit à faire augmenter cette même dette de manière plus que proportionnelle aux moyens financiers, aux revenus.» Du coup, la marge de manœuvre de l’Etat pour s’engager dans d’autres investissements se réduit. «En fait, actuellement, cette capacité d’action est pratiquement nulle. Vaud n’a plus les moyens de financer ses investissements!» On risque ainsi le double ponctionnement des générations futures : les arriérés de la dette et le manque d’infrastructures nouvelles.

2. Comment expliquer cette situation?

L’économiste situe l’époque charnière entre la fin des années 1980 et le début des années 1990. La cause? C’est à ce moment que se creuse l’écart entre les charges et les recettes du compte de fonctionnement (qui comprend les charges et les revenus bruts, sans les investissements). Depuis, le fossé n’a jamais pu être comblé.
«Derrière ces chiffres, on retrouve des décisions politiques. Des réductions d’impôts ont alors été décidées. En 1987, par exemple, le coefficient familial a été introduit, puis quelques années plus tard, il y a eu deux baisses consécutives du coefficient cantonal d’imposition. Ces décisions ont engendré une diminution des recettes fiscales qui n’a jamais pu être compensée.»

Les recettes baissent, les dépenses augmentent

Et, sale concours de circonstances, les dépenses ont augmenté dès l’entrée en vigueur de ces mesures, notamment sous la pression de la dégradation de la situation conjoncturelle. Si, au début, analyse Délia Nilles, «les raisons de l’augmentation de la dette étaient clairement structurelles – l’écart s’est creusé très vite entre charges et recet-tes, dû aux effets de prises de décision –, par la suite, elles ont été aggravées par des raisons conjoncturelles – crise des années 90. Aujourd’hui, nous vivons une période d’imbrication des deux types de causes. L’économie vaudoise ne croît pas assez pour tenter de réduire ce fossé, d’où l’augmentation de la charge de la dette.»
«Le problème des économies, c’est qu’elles sont dynamiques!» insiste Délia Nilles. Les conséquences d’une décision politique sur une économie ne se font en effet pas sentir immédiatement. Difficile, donc, de savoir quand elle déploiera ses effets et surtout si ce sera le moment opportun.

3. Quelle est l’importance d’un rating médiocre?

Au printemps 2003, Standard & Poor’s a publié son rating annuel pour le canton de Vaud, une manière d’évaluer la solvabilité de l’Etat. Résultat : un A. La meilleure note étant AAA (elle est notamment attribuée à la Confédération), la moins bonne D. A cela s’a-joute une perspective dite «stable».
Cela signifie concrètement que, lors-qu’un canton emprunte de l’argent, les établissements bancaires vont notamment se baser sur leur rating pour fixer le prix de l’argent qui lui sera accordé. Idem lorsqu’il cherchera à lever des fonds. Ainsi, celui qui brandit une meilleure note obtient un meilleur taux d’emprunt en raison du moindre risque que court l’établissement prêteur.

La Confédération est bien mieux notée

Le Conseil d’Etat ne l’a pas caché : «Le rating faible du canton suscitera la prudence des investisseurs, et sera susceptible de renchérir le coût des emprunts.» Avant d’ajouter, en précisant qu’en 2003 l’Etat vise des emprunts à hauteur de 2 milliards : «Le marché seul décidera.»
A ce propos, le syndic de Lausanne Daniel Brélaz rappelait cet été dans les colonnes de «24 heures», lors d’une prise de position contre les coupes budgétaires drastiques envisagées dans le budget fédéral et qui pénaliseraient ainsi les cantons, qu’«aujourd’hui en-core, la Confédération effectue ses emprunts au meilleur niveau possible, soit 0,2 % de moins que le minimum théorique correspondant à la cotation AAA».

L’influence d’un mauvais rating

Ces instruments de mesure ont par ailleurs le mérite de pouvoir faciliter les comparaisons d’un canton à l’autre ou d’une année à l’autre, de servir de référence. Mais ces éléments d’estimation de la capacité financière d’un canton ont-ils une influence économique déterminante? «Fondamentalement, je ne le pense pas, relativise Délia Nilles, dans la mesure où les banques connaissent la situation des cantons ou de la Confédération.»
Rating ou pas, la capacité de remboursement d’un canton est donc con-nue. Reste qu’il est clair que la situation des finances cantonales et donc également de ces ratings influe sur le poids de la dette, tient-elle à souligner : plus le rating est mauvais, plus la prime de risque du prêt est élevée, plus la dette sera donc difficile à rembourser.

*8,4 milliards : chiffre obtenu par l’addition des engagements courants (1,534 milliard), de la dette à court terme (1,882 milliard) et de la dette à long terme (4,977 milliards).Pour Délia Nilles, les engagements courants doivent être pris en compte car ils engendrent aussi des intérêts à payer.

Pour en savoir plus :
Délia Nilles en collaboration avec Jean-Christian Lambelet, «La situation financière du canton de Vaud. Une vue d’ensemble», in Analyses et prévisions, Créa, Lausanne, automne 1998.
Jean-Marc Natal, «Finances des cantons», in Analyses et prévisions, Créa, Lausanne, printemps 1997.

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