Qui aurait cru que la révision de la Constitution, un sujet à première vue plutôt aride et réservé à quelques juristes, passionnerait autant le public? Notre loi fondamentale date en effet de 1848. Sa nouvelle mouture, proposée par le Département fédéral de justice et police, s'est diffusée comme un roman à succès au sein de la population. 170'000 exemplaires ont été demandés, et plus de 8'000 personnes ont par la suite communiqué leurs remarques aux rédacteurs. Grâce à l'Institut de Droit comparé, ce texte a même été mis à disposition sur le serveur Internet de l'Université.
Depuis, le débat s'est encore animé entre ceux qui, comme le pamphlétaire Beat Kappeler, estiment cette "réformette" inutile pour sortir la Suisse de sa léthargie, et ses partisans qui espèrent qu'elle "renforcera la cohésion du pays". A la fin de l'année, le projet définitif sera connu.
"S'il s'agit de résoudre les problèmes nouveaux posés par le chômage ou l'environnement, ce n'est pas le bon moyen", avertit Etienne Grisel, professeur de droit constitutionnel à l'Université de Lausanne, avec qui "Allez savoir!" s'est entretenu (voir ci-dessous). "Elle ne peut assurer l'Etat social, résoudre la question européenne ou assainir les finances", renchérit le conseiller fédéral Arnold Koller, soucieux d'endiguer l'inquiétude des patrons. Mais il ajoute: "En sensibilisant les gens à ces questions, elle va en favoriser la résolution à moyen terme".
C'est donc dans les détails, dans ce qui touche à la rédaction de ses articles vieillis, enrichis de multiples règles tirées de la jurisprudence (l'article 4, sans que son texte le sous-entende en aucune façon, est invoqué par exemple lorsqu'il s'agit d'assurer à un prévenu démuni l'assistance d'un avocat), qu'il s'agit de la réformer.
L'exercice est périlleux, comme le démontre notre interlocuteur. Et paradoxalement, en voulant figer un droit constitutionnel vivant, les rédacteurs de la révision se montrent peut-être plus conservateurs que leurs adversaires.
«Allez savoir!»:
Etienne Grisel, dans quelques mois, on devrait connaître le projet de révision de notre Constitution, assorti du Message du Conseil fédéral. Pourquoi ressent-on aujourd'hui le besoin de disposer d'une nouvelle loi fondamentale?
Etienne Grisel:
La Constitution sert à réglementer l'action de l'Etat. Dans un pays comme le nôtre, cela signifie résoudre les problèmes de compétences entre Confédération et cantons, instituer les instruments de la démocratie directe (référendum, initiative populaire) et définir les Droits de l'homme. La Constitution actuelle fait tout cela.
Il y a cependant des lacunes concernant les libertés individuelles - la liberté d'expression, la liberté personnelle et la liberté de réunion sont certes reconnues en pratique, mais ne figurent pas en toutes lettres dans le texte. Notre Constitution, qui a été modifiée plus de cent fois depuis 1874, a un aspect hétéroclite. Son plan n'est pas bon: jusqu'à l'article 70, le chapitre premier mélange des thèmes ayant trait à l'armée, à l'égalité, aux tâches de l'Etat, à la sécurité sociale. On ne sait pas où trouver les choses! D'autres articles sont désuets. L'article sur les apatrides, par exemple, n'est plus appliqué depuis longtemps. D'autres encore, comme l'article sur la procréation artificielle et le génie génétique, sont beaucoup trop détaillés -presque une page- pour une loi fondamentale.
Des pays européens voisins ont-ils ce même problème?
Leur situation n'est pas la même. La plupart des pays qui nous entourent ont une Constitution postérieure à la Seconde Guerre mondiale. Et surtout, ils la modifient beaucoup moins souvent. En Suisse, à chaque fois que l'on veut modifier les impôts, ou que l'Etat veut se fixer une tâche nouvelle, on doit réviser la Constitution. En outre, pour assurer un vote positif devant le peuple, les articles sont de plus en plus précis, car il faut tenir compte des multiples courants d'opinion. Cela a pour conséquence des dispositions trop détaillées, par exemple concernant les assurances sociales ou le troisième pilier.
Quelle serait la portée d'une réforme de la Constitution?
On peut réviser la loi de deux manières: on peut changer sa seule forme - ce que j'appellerais une "opération cosmétique"- ou on peut en modifier le fond. Le Département fédéral de justice et police a décidé de faire les deux choses en même temps. Son avant-projet, publié en juin 1995, prévoit à la fois une révision qui prétend n'être que purement formelle, et une révision portant sur le fond, qui veut modifier la Constitution par paquets, en commençant par le fonctionnement des droits populaires et du Tribunal fédéral. Si le Parlement accepte le projet "cosmétique", on pourrait voter en 1998, pour le 150e anniversaire de l'Etat fédéral. S'il se saisit du fond, cela peut prendre encore dix ans!
Pourquoi parlez-vous d'une révision "prétendument formelle"?
Parce qu'il est tout simplement impossible de faire une révision purement formelle. Quand on change les mots d'un texte, on modifie également son sens. Celui qui sera chargé de la rédaction du nouveau texte doit forcément faire des choix controversés. Prenons l'exemple de l'article 18 cst, "tout Suisse est tenu au service militaire". Qu'entend-on par "Suisse"? le texte de l'avant-projet résout la question: "uniquement les hommes". Cette interprétation est conforme à celle retenue actuellement, mais c'est oublier un peu vite l'arrêt du Tribunal fédéral qui impose que l'article sur l'égalité entre hommes et femmes (4 al.2cst) l'emporte sur les normes antérieures. Juridiquement, à mon avis, la question n'était pas tranchée et le rédacteur du nouveau texte, de sa propre initiative et sans demander au peuple son avis, l'a fait.
Cette révision formelle, en figeant le droit constitutionnel, est à la fois conservatrice et dangereuse du point de vue de la sécurité du droit. Pour chaque thème abordé, il faudra se demander si la rédaction du nouvel article introduit une modification du sens de la loi ou non.
Dans d'autres articles modifiés par l'avant-projet, les choix politiques du chef du Département fédéral de justice et police, le démocrate-chrétien et catholique Arnold Koller, seraient même lisibles selon vous?
Quel que soit le talent du rédacteur, on ne peut résumer une jurisprudence nuancée en quelques lignes. Et il y a des changements subreptices qui sont lourds de sens. Par exemple, dans le domaine des libertés non écrites: l'article 9 al.1 de l'avant-projet, qui dit que "Toute personne a droit à la vie", va certainement être invoqué par les comités anti-avortement. Or le peuple et les cantons ont refusé de reconnaître sous cette forme le "droit à la vie", ce dont le texte ne rend pas compte.
Prenons un autre exemple: la Constitution actuelle parle des vingt-trois cantons suisses, dont trois sont partagés en demi-cantons. Dans l'avant-projet, la mention des demi-cantons disparaît et on énumère simplement l'existence de... vingt-six cantons, dont six ont un statut diminué. Mais celui-ci devient alors incompréhensible. On a l'air de ne pas changer grand-chose, mais politiquement, c'est intéressant. (Arnold Koller, qui vient d'Appenzell Rhodes Intérieures, est sans doute favorable à un meilleur statut des demi-cantons, ndlr).
Seriez-vous un partisan du statu quo?
Je ne dis pas cela. Concernant la révision de fond, je pense que le volet qui concerne les droits populaires est mal venu, ne serait-ce que parce qu'il réduit le droit d'initiative en portant de 100'000 à 200'000 le nombre de signatures nécessaires.
En revanche, le chapitre sur la réforme de la justice est des plus nécessaires et urgent. Il prévoit un recours général au Tribunal fédéral, qui n'existe pas actuellement, et le contrôle de constitutionnalité des lois fédérales, qui devient indispensable. Un seul exemple de loi contraire à la Constitution? La loi sur la discrimination raciale. Autant il est inadmissible d'insulter un peuple ou une race, autant le fait que l'on ne puisse utiliser un terme différent de celui de "génocide" ou faire des recherches historiques portant sur le nombre des victimes de la Shoah me semble contraire à la garantie de la liberté d'expression.
Sylvie Fischer
